La Cassazione ha stabilito importanti principi in materia di responsabilità della pubblica amministrazione quando vengono rilasciati provvedimenti favorevoli poi annullati. Nel caso esaminato, gli eredi di un farmacista hanno tentato di ottenere il risarcimento dei danni dopo che il loro dante causa era rimasto privo della titolarità di qualsiasi farmacia a seguito dell’annullamento di provvedimenti amministrativi che ne avevano autorizzato il trasferimento.
La Suprema Corte ha chiarito che non può configurarsi un affidamento tutelabile quando il soggetto privato si rivolge consapevolmente a un’autorità che sa essere incompetente per ottenere un determinato provvedimento. In particolare, non sussiste responsabilità dell’amministrazione né secondo i principi dell’illecito aquiliano né secondo quelli del “contatto sociale qualificato” quando il privato ha agito con negligenza nell’individuare l’organo competente.
La decisione rappresenta un’importante precisazione sui limiti della tutela dell’affidamento incolpevole, ribadendo che tale protezione non può estendersi ai casi in cui il privato abbia contribuito alla creazione della situazione dannosa attraverso comportamenti non diligenti. La Corte ha inoltre confermato i rigorosi parametri per la configurazione dei vizi processuali denunciabili in Cassazione, escludendo che possano essere sindacate le valutazioni di merito quando risultino comunque ragionevoli e comprensibili.
Testo integrale della sentenza
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONE TERZA CIVILE
Composta da:
Dott. RUBINO Lina – Presidente
Dott. GIANNITI Pasquale – Consigliere
Dott. ROSSETTI Marco – Consigliere
Dott. POSITANO Gabriele – Consigliere-Relatore
Dott. SPAZIANI Paolo – Consigliere
ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 3376/2024 R.G. proposto da:
[OMISSIS], [OMISSIS], [OMISSIS], [OMISSIS], rappresentati e difesi dall’avvocato [OMISSIS] unitamente agli avvocati [OMISSIS], [OMISSIS]
-ricorrente-
contro
REGIONE PUGLIA in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato [OMISSIS]
-controricorrente-
contro
COMUNE DI NARDÒ in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato [OMISSIS]
-controricorrente-
avverso la sentenza della Corte d’Appello di Bari n. 1473/2023 depositata il 06/10/2023.
Svolgimento del processo
Con atto di citazione notificato in data 5.6.2014, gli eredi del dott. [OMISSIS] hanno convenuto in giudizio la Regione Puglia e il Comune di Nardò al fine di sentir accertare il diritto, iure hereditatis, di essi istanti (rispettivamente figli e moglie del dott. [OMISSIS]), ad essere risarciti di tutti i danni, patrimoniali e non patrimoniali, subiti dal loro dante causa per i fatti esposti in citazione e da liquidarsi in separato giudizio.
Gli attori, a fondamento della domanda, hanno dedotto che il loro congiunto avrebbe subito un danno patrimoniale e non patrimoniale (sub specie di compromissione della dignità personale e di danno all’immagine) in conseguenza dell’incolpevole affidamento riposto nell’apparente legittimità dei provvedimenti amministrativi che lo autorizzavano a trasferire il proprio esercizio farmaceutico in una sede diversa da quella della quale era originariamente titolare e, segnatamente, da quella rurale di [OMISSIS] e quella urbana di [OMISSIS].
In particolar modo, l’affidamento del dott. [OMISSIS], già titolare della settima sede farmaceutica rurale di [OMISSIS], sarebbe stato ingenerato da due provvedimenti emessi dalle amministrazioni convenute: la delibera regionale n. 1749/1989 di stralcio della sesta sede farmaceutica urbana di [OMISSIS] dall’elenco di quelle già messe a concorso dal Medico Provinciale di Lecce con provvedimento 01832/1982, e l’autorizzazione sindacale n. 2836/1988 all’apertura di farmacia nella già menzionata sesta sede.
In conseguenza di tali atti il dott. [OMISSIS] dapprima trasferiva la propria farmacia dalla settima sede (rurale) alla sesta sede (urbana), con la conseguenza che per la sede di provenienza, rimasta vacante, veniva aperta la procedura per l’assegnazione provvisoria, che si concludeva con l’affidamento della gestione ad altro privato, il dott. [OMISSIS], che ne avrebbe ottenuto poi la titolarità definitiva con delibera regionale n. 2298/1992.
Tuttavia, i provvedimenti amministrativi favorevoli al dott. [OMISSIS] venivano medio tempore impugnati dal controinteressato dott. [OMISSIS], vincitore del concorso pubblico indetto nel 1982 per l’assegnazione di diversi esercizi farmaceutici, tra cui la sesta sede urbana, e annullati con pronuncia del Tar Puglia n. 1145/1994, confermata dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 1101/1996.
Le pubbliche amministrazioni interessate revocavano i precedenti provvedimenti di stralcio e autorizzativo, mediante delibera regionale n. 9274/1997 e decreto sindacale n. 31548/1998.
Ne conseguiva che la sesta sede farmaceutica veniva, quindi, conferita al vincitore del concorso, dott. [OMISSIS] e, al contempo, al dott. [OMISSIS] veniva imposta la cessazione dell’esercizio dell’attività farmaceutica con decreto sindacale n. 26/1998, senza che quest’ultimo fosse reintegrato in una posizione giuridica soggettiva, assimilabile a quella perduta.
Ne nasceva un contenzioso in sede amministrativa, all’esito del quale veniva affermata, con sentenza n. 177/1999 del Tar Puglia, confermata dalla sentenza 4988/2002 del Consiglio di Stato, la legittimità delle scelte compiute dall’amministrazione. In conseguenza delle vicende suddette, il dott. [OMISSIS] rimaneva privo di una sede farmaceutica.
Il Comune di Nardò, contestava le pretese del farmacista, deducendo la responsabilità esclusiva della Regione Puglia, essendo ad essa attribuibile l’illegittimo stralcio della sesta sede dal concorso, nonché il mancato reintegro del dott. [OMISSIS] nella posizione di titolare di una farmacia.
Si costituiva la Regione Puglia chiamata in causa dal Comune deducendo la colpa dell'[OMISSIS] nella produzione del danno, poiché, malgrado egli avesse avuto contezza della possibilità di perdere il diritto sulla sesta sede farmaceutica, aveva comunque omesso di impugnare in via cautelativa gli atti di assegnazione della sua vecchia sede di provenienza.
Il Tribunale di Bari, con sentenza del 20 gennaio 2022, rigettava le domande e compensava le spese.
La Corte d’Appello di Bari con sentenza del 6 ottobre 2023 confermava il rigetto della domanda proposta dagli eredi [OMISSIS] nei confronti della Regione Puglia e del Comune di Nardò escludendo la configurabilità di un incolpevole affidamento riposto nell’apparente legittimità dei provvedimenti amministrativi che lo avevano autorizzato a trasferire il proprio esercizio farmaceutico dalla sede rurale a quella urbana.
Avverso tale decisione [OMISSIS], [OMISSIS], [OMISSIS], [OMISSIS] propongono ricorso per cassazione, affidandosi a otto motivi.
Resistono con separati controricorsi la Regione Puglia ed il Comune di Nardò. Le parti depositano memorie ex art. 380 bis-1 c.p.c.
Motivi della decisione
Appare utile illustrare brevemente i principali eventi che si sono susseguiti nella vicenda in oggetto.
Con delibera n. 01832 dell’1.9.1982 del Medico Provinciale di Lecce era bandito pubblico concorso per il conferimento di sedi farmaceutiche in provincia di Lecce, tra cui la sede n. 6 urbana del Comune di Nardò. A tale sede aspirava il dott. [OMISSIS] che, oltre ad aver presentato domanda di partecipazione al detto concorso, in qualità di titolare della sede rurale n. 7 di [OMISSIS], chiedeva al Presidente della Regione Puglia, in data 27.11.1982, il trasferimento nella sesta sede farmaceutica, ai sensi degli artt. 23 segg. R.D. 30.11.1938 n.1706. Su tale istanza si pronunciava negativamente il Presidente della Giunta Regionale con nota del 16.9.1983, ritenendo abrogata la normativa richiamata dall'[OMISSIS] ad opera della L. n. 475/1968.
Avverso tale diniego l'[OMISSIS] proponeva ricorso al Tar di Lecce che con sentenza n. 562/1987 annullava il provvedimento del Presidente della G.R. del 16.9.1983.
Tale provvedimento era impugnato dalla Regione Puglia dinanzi al Consiglio di Stato, che dichiarava inammissibile l’appello con sentenza n. 921 del 30.11.1988.
Con nota del 3.12.1987 l'[OMISSIS] ripresentava al Sindaco di Nardò istanza di trasferimento alla sede n. 6 e il primo cittadino con atto n. 2836 del 18.2.1988, concedeva l’autorizzazione richiesta.
Con successiva deliberazione n. 1749 del 18.4.1989, la Giunta Regionale, sulla base della sentenza n. 562/87 del Tar e della sentenza n. 921/1988, stralciava dal concorso per il conferimento delle farmacie vacanti in provincia di Lecce, la sede n. 6 urbana di Nardò.
Il dott. [OMISSIS], vincitore del citato concorso, proponeva due ricorsi al Tar Puglia per l’annullamento della deliberazione della G.R. n. 1749 del 18.4.1989 di stralcio della sede farmaceutica di Nardò dal concorso bandito nel 1982 e del Decreto del Sindaco di Nardò n. 2386 del 18.2.1988 di autorizzazione al trasferimento del dott. [OMISSIS] dalla 7 alla 6 sede.
Il Tar, con sentenza n. 1145 depositata il 28.10.1994, accoglieva i due ricorsi depositati dal [OMISSIS]. Il Comune di Nardò, la Regione Puglia e l'[OMISSIS] ricorrevano in appello al Consiglio di Stato, il quale con pronuncia n. 1101/1996 rigettava i ricorsi.
La Giunta Regionale, quindi, ritenendo la sede n. 6 di Nardò di nuova istituzione, con delibera n. 9274 del 12.12.1997 revocava la precedente delibera n. 1749 e il Comune di Nardò, con delibera n. 4 del 15.9.1998 assegnava la sede n. 6 al [OMISSIS], previa diffida all'[OMISSIS] di chiudere la farmacia.
Anche tali provvedimenti erano impugnati davanti al Tar e al Consiglio di Stato che rigettava i ricorsi proposti dall'[OMISSIS]. Nelle more, con deliberazione del 22.4.1988 del Comitato di Gestione dell’USL, la sede rurale n. 7 veniva affidata alla gestione provvisoria del dott. [OMISSIS], al quale era definitivamente assegnata nel 1992.
Pertanto, alla data del rilascio dell’autorizzazione da parte del Comune di Nardò del 18 febbraio 1988 relativa alla sesta sede urbana, era ancora pendente l’appello proposto dalla Regione Puglia e dallo stesso Comune di Nardò avverso la pronuncia del Tar n. 562/1987 di annullamento del diniego al trasferimento emesso dal Presidente della Regione, conclusosi solo in data 30.11.1988.
Inoltre, sino alla emanazione della delibera di stralcio della Giunta Regionale del 18.4.1989, la sede di Nardò era rimasta tra quelle messe a concorso nel 1982.
Nel mese di ottobre 1989, il vincitore del concorso indetto nel 1982, dott. [OMISSIS], impugnava la delibera di stralcio e quella comunale di trasferimento in favore dell'[OMISSIS] della sede n. 6; pertanto, l'[OMISSIS] apprendeva, sin dall’ottobre 1989, che la legittimità dei provvedimenti a lui favorevoli era stati sottoposti al vaglio del giudice amministrativo.
Tutto ciò premesso per chiarificare i passaggi della intricata vicenda che viene a definizione in questa sede, con il primo motivo si deduce ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c. la violazione dell’art. 14 L. Regione Puglia n. 36/1984, che ha attribuito al Sindaco le funzioni amministrative di trasferimento delle farmacie, la violazione e falsa applicazione degli artt. 1173 – 1175 – 1176 – 1337 C.C., nonché dell’art. 1 co. 2 bis della L. n. 241/90, introdotto dall’art. 12 co. 1 lett. a) della L. n. 120/2020, e dei principi generali che ne derivano sulla “responsabilità da contatto sociale qualificato”. Violazione dell’art. 1 del Primo Protocollo CEDU.
Secondo i ricorrenti la vicenda deve essere inquadrata nella fattispecie della c.d. “responsabilità da contatto sociale qualificato”, che rinviene la sua originaria fonte normativa negli artt. 1173 – 1175 – 1176 – 1337 C.C., nonché nella giurisprudenza di legittimità (Cass. S.U. nn. 8236/2020; 615/2021; 13595/2022; 1391/2022; 14324/2021; 28979/2020; 1567/2023), e del Consiglio di Stato (A.P. sent. n. 5/2018, nonché nn. 19, 20 e 21 del 2021), oltre che ai sensi del secondo comma bis dell’art. 1 della L. n. 241/90, aggiunto dall’art. 12 co. 1 lett. a della L. n. 120/2020, che ha introdotto tra i principi generali dell’attività amministrativa la norma secondo cui: “I rapporti tra il cittadino e la P.A. sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede”.
La Corte d’Appello, dopo aver riportato e trascritto parte delle motivazioni delle sopra citate sentenze S.U. n. 8236/20 e A.P. n. 19/20, con particolare riguardo all’affidamento incolpevole, ovvero al “ragionevole convincimento” del destinatario, nella legittimità del provvedimento favorevole successivamente annullato, avrebbe omesso di applicare i principi anzidetti.
In particolare, la Corte territoriale avrebbe ritenuto non configurabile l’affidamento incolpevole perché, dopo la sentenza del TAR n. 562/1987 che aveva dichiarato la competenza della Giunta Regionale nella materia dei trasferimento di farmacie, l'[OMISSIS] aveva presentato la nuova domanda di trasferimento (del 03.12.1987) al Sindaco di Nardò, pur sapendo che questi non aveva competenza, ed anzi “sperando che tale organo non si accorga o non si voglia accorgere della propria incompetenza: speranza che, all’evidenza, è al di fuori di ogni possibile concetto di affidamento, colpevole o incolpevole che sia”.
La Corte avrebbe errato nel non valutare che nel 1984 era mutato l’assetto normativo della materia consentendo di propendere per la tesi della competenza del Sindaco per cui sarebbe illogica la decisione della Corte d’Appello che ha addebitato al dr. [OMISSIS] un difetto di ordinaria diligenza nell’individuare l’amministrazione competente ad esaminare l’istanza da lui proposta. Infatti, al tempo, sia la Regione Puglia che il Comune di Nardò concordavano nel ritenere che questa fosse proprio il Sindaco di Nardò, cui l’istanza era stata presentata in perfetta buona fede in data 3.12.1987.
Il motivo è inammissibile perché si traduce in una richiesta di rivalutazione di considerazioni fattuali espresse dalla Corte territoriale.
I ricorrenti lamentano la violazione delle norme indicate nel primo motivo, contestando la ricostruzione di talune circostanze attinenti sia allo svolgimento dei fatti occorsi al dott. [OMISSIS], sia alle pronunce dei TAR e del Consiglio di Stato che si sono occupate, nel corso degli anni, della vicenda de qua.
Quindi, nella prospettazione di parte ricorrente, l’omesso adeguamento ai principi giurisprudenziali in tema di responsabilità da contatto sociale da parte del giudice d’appello, non configura un vizio di violazione o falsa applicazione di norme di diritto richiamate in rubrica, trattandosi in realtà di aspetti valutativi dell’iter motivazionale della sentenza.
Anche la violazione dell’art. 14 della L.R. pugliese n. 36/1984 non è ritualmente dedotta giacché i ricorrenti censurano la violazione da parte della Corte territoriale laddove (pagg. 16-17 della sentenza) si attribuisce a responsabilità del dott. [OMISSIS] l’errore nella presentazione dell’istanza di trasferimento ad organo incompetente (ovvero il Sindaco).
L’art. 14 della L.R. n. 36/1984 attribuisce al Sindaco la competenza a “…(omissis)…f) trasferimento delle farmacie nell’ambito della sede”. Tale disposizione è stata presa in esame dalla Corte ed è stata oggetto di numerose decisioni del giudice amministrativo evidenziando proprio quella incertezza che, nella valutazione di merito operata dalla Corte territoriale, ha consentito di escludere il profilo dell’affidamento incolpevole.
Anche sotto tale aspetto i ricorrenti, con l’apparente deduzione del vizio di violazione e falsa applicazione di norme di diritto, chiedono, in realtà, una non consentita rivalutazione dei fatti storici operata dal giudice di merito. I rilievi riguardano una presunta erronea ricostruzione dei fatti di causa, l’esame superficiale e incompleto della documentazione prodotta e l’erronea valutazione delle pronunce giurisprudenziali richiamate nella sentenza.
Con il secondo motivo si deduce ai sensi dell’art. 360 n. 3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione degli artt. 1173 – 1175 – 1337 C.C. nonché dell’art. 1 co. 2 bis della L. n. 241/90, introdotto dall’art. 12 co. 1 lett. a) della L. n. 120/2020, nonché dell’art. 99 Decr. Lgs. n. 104/2010, in relazione al profilo della rilevanza del fattore temporale quale elemento costitutivo della tutela dell’affidamento nelle fattispecie di responsabilità da contatto sociale qualificato come elaborato dalla giurisprudenza della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato.
La Corte avrebbe errato nel ritenere necessario il decorso di un congruo lasso di tempo atto a far “ritenere, secondo ragionevolezza, che la situazione di vantaggio, scaturente dall’autorizzazione, si fosse stabilizzata legittimamente”. Tale requisito temporale sarebbe escluso, sia dalla giurisprudenza di questa Corte che da quella del Consiglio di Stato.
Il motivo è infondato.
La Corte d’Appello non ha affermato che il requisito temporale costituisce un ulteriore e necessario presupposto per la risarcibilità del danno da legittimo affidamento, ma ha ricostruito in fatto la vicenda amministrativa e giurisdizionale per giungere ad affermare che non era configurabile un legittimo affidamento tutelabile.
Pertanto, anche in questo caso la censura si traduce in una critica alla ricostruzione delle circostanze di fatto che la sentenza impugnata ha effettuato per addivenire all’esclusione della sussistenza del fattore temporale (nei termini sopra precisati), quale elemento della tutela dell’affidamento. La censura, conseguentemente, è inammissibile, oltre che infondata.
La Corte di Appello di Bari, facendo proprio l’assunto del Tribunale ha correttamente individuato il dies a quo nella data del 18.04.1989 (data di adozione della delibera regionale di stralcio della sede n. 6 dal concorso). La motivazione che ha portato la Corte a individuare tale momento, e non la data del 18.02.1988 (data di autorizzazione sindacale al trasferimento) considera il fatto che tra il 18.02.1988 ed il 18.04.1989 la sede n. 6 risultava ancora a concorso e pertanto alcun affidamento ragionevole poteva sussistere.
Sino a quel momento il Dott. [OMISSIS] non avrebbe potuto confidare in una stabilità del provvedimento sindacale che lo aveva autorizzato al trasferimento.
La Corte rileva che all’atto della concessione del trasferimento da parte del Comune di Nardò era ancora pendente l’appello al Consiglio di Stato proposto dalla Regione Puglia, avverso la sentenza TAR Puglia n. 562/1987, poi conclusosi il 30.11.1988.
Nonostante ciò, [OMISSIS], pur a conoscenza del concorso bandito per la sede n. 6, chiedeva, prima alla Regione Puglia e poi al Comune di Nardò, l’assegnazione della sede n. 6 in presenza della sentenza del TAR Lecce n. 562/1987, che si era limitata ad annullare il diniego al trasferimento del Presidente della Giunta Regionale, e che non aveva disposto in merito al “diritto” al trasferimento (come chiarito anche dal Consiglio di Stato nella decisione n. 1101/96).
Con il terzo motivo si invoca l’art. 360 n. 5 cpc per omessa valutazione di fatti decisivi della controversia: “a) alla data del 18.2.1988, in cui il dr. [OMISSIS] ottenne il provvedimento di trasferimento, non era pendente nessun giudizio amministrativo; b) l'[OMISSIS] non dispone di alcuno strumento giuridico per chiedere “misure cautelari” per conservare la disponibilità della sede di provenienza di [OMISSIS]”.
In particolare, la sentenza viene censurata nella parte in cui respinge il quarto motivo di appello argomentando che alla data del 18.2.1988 era pendente l’appello contro la sentenza del TAR n. 562/1987, e che l'[OMISSIS] avrebbe dovuto impugnare il provvedimento di affidamento in gestione provvisoria della sede rurale n. 7 al dr. [OMISSIS].
Secondo i ricorrenti ricorrerebbe l’ipotesi di omissione / inesistenza della motivazione in quanto: a) il giudizio d’appello pendente alla data del 18.2.1988 riguardava il provvedimento della Regione del 16.9.83 che aveva negato il trasferimento, non quello del Sindaco di Nardò del 18.2.88, che invece l’aveva autorizzato; b) dopo che era avvenuto il trasferimento dell'[OMISSIS] alla sede urbana n. 6, l’impugnativa da parte dell'[OMISSIS] dell’autorizzazione alla gestione provvisoria della farmacia di [OMISSIS] al dr. [OMISSIS], che è un servizio pubblico essenziale, non avrebbe avuto senso.
Con il quarto motivo si lamenta ai sensi dell’art. 360 n. 4 cpc la violazione dell’art. 132 n.4 cpc, del 118 disp att. Cpc e dell’art. 111 Cost.
I due motivi, da trattare congiuntamente perché riferiti alle medesime questioni, sono in parte inammissibili ed in parte infondati.
Il vizio dedotto con il terzo motivo si riferisce all’omesso esame di un fatto storico, principale o secondario, la cui esistenza risulti dal testo della sentenza o dagli atti processuali, che abbia costituito oggetto di discussione tra le parti e abbia carattere decisivo, vale a dire che, se esaminato, avrebbe determinato un esito diverso della controversia. Questo vizio può integrarsi solamente in presenza dell’omessa valutazione di una questione di fatto, non potendo essere oggetto di censura l’omesso esame di una questione giuridica.
Nel caso di specie da un lato si tratta di valutazioni giuridiche (e non fatti storici) relative alla configurabilità di un affidamento incolpevole, dall’altro quegli elementi, che secondo i ricorrenti non sarebbero stati presi in esame, in realtà sono stati valutati.
La Corte ha dedotto che “a smentire gli appellanti vi è che alla data del 18.2.1988 pendeva appello avverso la sentenza del TAR Puglia n. 562/1988, definito dal Consiglio di Stato solo il 30.11.1988; in ogni caso, come evidenziato in precedenza, il dies a quo della decorrenza del legittimo affidamento va individuato nella diversa data del 18.4.1989. Quanto invece al secondo profilo, l'[OMISSIS] ben avrebbe potuto impugnare il provvedimento con cui nel 1988 la gestione provvisoria della sede rurale n. 7 veniva assegnata al dott. [OMISSIS], mentre allorché nel 1992 allo stesso veniva assegnata in via definitiva, l’affidamento dell'[OMISSIS] non era più incolpevole, essendo pendenti i ricorsi proposti dal dott. [OMISSIS]”.
Il nucleo della motivazione è assolutamente ragionevole laddove la Corte rileva che il dott. [OMISSIS] richiedeva ad un organo non competente (Sindaco del Comune di Nardò) una autorizzazione al trasferimento che ben sapeva essere di spettanza della Giunta Regionale (alla stregua della sentenza del TAR Puglia nr. 562/87 che faceva propria la sua stessa tesi sulla competenza), autorizzazione che veniva poi annullata proprio per incompetenza. Pertanto, non può ravvisarsi -secondo la Corte- un affidamento in senso proprio, e tanto meno un affidamento incolpevole.
Ed infatti, chi rivolge una domanda a un organo che sa essere privo di competenza, appartenente a un’amministrazione diversa (comunale, rispetto a quella regionale), non può fare affidamento sulla stabilità del provvedimento emesso dall’organo che sa essere incompetente.
Ciò consente di superare le censure del quarto motivo con cui si prospetta la nullità della sentenza per motivazione inesistente, con censura, peraltro, assolutamente generica.
A tale riguardo va aggiunto che, come affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, il vizio di motivazione sindacabile in Cassazione è circoscritto al “minimo costituzionale”, che si considera violato solo in caso di motivazione “totalmente mancante o meramente apparente, ovvero si fondi su un contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili, o risulti perplessa ed obiettivamente incomprensibile”.
Nulla di tutto ciò è ravvisabile nella sentenza impugnata. Il percorso logico-giuridico seguito dalla Corte d’Appello è, al contrario, intellegibile e ragionevole, sebbene non condiviso dai ricorrenti.
Con il quinto motivo si deduce ai sensi dell’art. 360 n. 4 c.p.c. la nullità della sentenza per aver omesso la valutazione di specifici fatti decisivi:” a) Non avere considerato che la sede rurale di [OMISSIS], della quale il dr. [OMISSIS] era in precedenza titolare, avrebbe dovuto continuare ad essere gestita in via provvisoria fino all’esito del giudizio, e non assegnata in via definitiva; b) Non avere considerato che l’intero giudizio sarebbe stato evitato sol che l’amministrazione avesse consentito al dr. [OMISSIS], primo classificato nel concorso, di prendere possesso dell’unica sede rimasta a concorso di [OMISSIS] – [OMISSIS]; c) Non avere considerato che il problema principale che si poneva nell’intera vicenda, – che era quello di stabilire se la sede urbana n. 6 di [OMISSIS] era “vacante” (e dunque assegnabile anche per trasferimento) o “di nuova istituzione” (e dunque assegnabile solo mediante concorso) – è stato affrontato e risolto solo con la del. di G.R. n. 9274 del 12.12.1997 sulla base di atti da sempre nella disponibilità della Regione; d) Non aver riconosciuto o corrisposto al dr. [OMISSIS] nessuna reintegrazione e/o indennizzo, nonostante il problema dell’esigenza di considerare situazioni soggettive medio tempore consolidatesi fosse stato attentamente sollevato sia dall’esperto prof. [OMISSIS], sia dalla sentenza TAR Lecce n. 177/99, passata in giudicato, con evidente violazione dell’art. 1 Prot. 1 CEDU.
Con il sesto motivo si invoca l’art. 360 n. 4 c.p.c. contestando la nullità della sentenza per violazione dell’art. 132 n.4 c.p.c., dell’art. 118 disp. att. C.p.c. e dell’art. 111 Cost. per inesistenza della motivazione sul punto.
I motivi, da trattare congiuntamente, sono inammissibili perché descrivono presunti profili di responsabilità dell’amministrazione che, anche se ritenuti sussistenti, non consentirebbero di accogliere le domanda dei ricorrenti.
Non sussiste interesse a coltivare le censure oggetto del quinto e sesto motivo in considerazione dell’esclusione di un affidamento incolpevole e tutelabile. Da ciò discende la inammissibilità delle censure.
In ogni caso tali profili sono stati presi in esame e valutati con argomentazioni ragionevoli dalla Corte territoriale, la quale ha dedotto quanto alla circostanza sub a) “l'[OMISSIS] ben avrebbe potuto impugnare il provvedimento con cui nel 1988 la gestione provvisoria della sede rurale n. 7 veniva assegnata al dott. [OMISSIS], mentre allorché nel 1992 allo stesso veniva assegnata in via definitiva, l’affidamento dell'[OMISSIS] non era più incolpevole, essendo pendenti i ricorsi proposti dal dott. [OMISSIS]”.
Esaminando il sesto motivo la Corte territoriale ha rilevato che “si censura la sentenza per aver omesso di considerare le mancate risposte dell’Amministrazione Regionale alle presunte legittime istanze del dott. [OMISSIS] e, in particolare, nel non aver correttamente definito “vacante” o “di nuova istituzione” la sede farmaceutica urbana n.6 di [OMISSIS] e per non aver gestito in via provvisoria, fino all’esito del giudizio, la sede farmaceutica rurale n.7 di [OMISSIS]; infine, per non aver considerato la mancata corresponsione di reintegrazione e/o indennizzo in favore del dott. [OMISSIS]”. La Corte ha ritenuto infondato il motivo una volta esclusa la sussistenza di un affidamento incolpevole tutelabile in capo all'[OMISSIS].
Quanto alla circostanza sub b) si legge nella sentenza: “Il dott. [OMISSIS], è risultato vincitore dell’ormai concluso concorso per il conferimento delle sedi farmaceutiche”.
Quanto alla circostanza sub c) si legge nella sentenza impugnata: “La censura è priva di pregio. Il primo Giudice ha ritenuto correttamente che il dies a quo dal quale far decorrere il consolidamento nel tempo dell’affidamento è quello dell’adozione della delibera di stralcio del 18.4.1989, per quanto già detto con riferimento ai precedenti motivi”.
Quanto poi alla lamentata violazione della tutela assicurata dall’art. 1 Prot. CEDU, ed alla mancata corresponsione di indennizzo in favore dell'[OMISSIS], in quanto privato dell’esercizio farmaceutico, la Corte ha ritenuto nuova tale domanda per petitum e causa petendi e perciò inammissibile.
Infine, vanno ribadite le considerazioni già espresse per il quarto motivo riferito al vizio di motivazione inesistente o apparente.
Con il settimo motivo dedotto ai sensi dell’art. 360 n. 4 c.p.c. di lamenta la nullità della sentenza per violazione dell’art. 342 c.p.c. e dell’art. 1 Prot. 1 CEDU. Alla luce di quanto esposto nei precedenti motivi, sarebbe errata la declaratoria di inammissibilità del settimo motivo di appello.
Secondo i ricorrenti, indipendentemente dalla eventuale legittimità dell’attività della P.A., successivamente alla declaratoria di illegittimità dei provvedimenti amministrativi ampliativi attributivi di vantaggi economici per il dante causa degli odierni ricorrenti, quegli atti amministrativi, avendo causato un notevole pregiudizio alla parte privata, sarebbero comunque forieri di indennizzo.
Rilevano i ricorrenti che con settimo motivo (di appello), avevano dedotto che “nonostante le ampie raccomandazioni espresse dall’esperto amministrativista e dal TAR Lecce sull’esigenza di tutelare la situazione soggettiva consolidatasi nel tempo, la vicenda si è di fatto concretizzata, per il dr. [OMISSIS] e i suoi eredi, in una vera e propria privazione senza indennizzo della proprietà dell’azienda farmaceutica di cui gli stessi erano in precedenza titolari. Sussiste dunque una aperta violazione dell’art. 1 Prot. 1 CEDU.” Orbene tale motivo è stato ritenuto inammissibile, ai sensi dell’art. 342 c.p.c., “in quanto non contiene alcuna censura a parti della sentenza.”
Ed aggiungono, in ricorso, “ma come sopra visto più volte nelle 47 pagine dell’atto di appello è stata invocata la violazione dell’art.1 del Primo Protocollo addizionale alla CEDU, a tutela del diritto di proprietà, in quanto il dr. [OMISSIS] è stato di fatto defraudato del proprio esercizio farmaceutico”.
Il motivo è inammissibile perché del tutto generico e rinvia ad altre considerazioni presenti nell’atto di appello e non trascritte nel motivo e che costituirebbero il supporto argomentativo della censura.
Con l’ottavo motivo si invoca l’art. 360 n. 3 c.p.c. contestando la violazione dell’art. 2043 c.c.
Secondo i ricorrenti la decisione impugnata sarebbe affetta da una lettura atomistica dell’appello. Invero, gli elementi costituenti l’illecito aquiliano sarebbero i medesimi già posti in evidenza sotto il profilo della responsabilità da contatto sociale dell’amministrazione, nella denegata ipotesi in cui la stessa non fosse stata ritenuta sussistente (come peraltro avvenuto).
Ed in particolare, rilevano i ricorrenti, il fatto illecito è costituito dall’adozione di atti amministrativi illegittimi da parte dell’amministrazione, ossia dai sopracitati provvedimenti del Comune di Nardò e della Regione Puglia che avevano consentito il trasferimento del dr. [OMISSIS] nella sesta sede farmaceutica urbana di [OMISSIS].
Il danno ingiusto consisterebbe nella perdita dell’esercizio farmaceutico in questione da parte del dr. [OMISSIS], privato del medesimo senza alcun indennizzo o risarcimento, con riserva di quantificazione in un separato e successivo giudizio.
Il nesso di causalità – giuridica e materiale – tra il fatto e il danno sarebbe rinvenibile nella circostanza che a causa degli illegittimi provvedimenti amministrativi su cui il dr. [OMISSIS] aveva fatto affidamento, egli si era trasferito nella sesta sede farmaceutica urbana di [OMISSIS] e quando – a distanza di dieci anni – è stato acclarato che tale assegnazione non era legittima e che la stessa spettava in realtà al dr. [OMISSIS], egli è rimasto privato di qualsivoglia farmacia in cui lavorare.
Il motivo è inammissibile.
Parte ricorrente, pur denunciando, formalmente, ipotetiche violazioni di legge che vizierebbero la sentenza di secondo grado, (perché in contrasto con gli stessi limiti morfologici e funzionali del giudizio di legittimità) sollecita a questa Corte una nuova inammissibile valutazione di risultanze di fatto (ormai definitivamente cristallizzate sul piano processuale) sì come emerse nel corso dei precedenti gradi del procedimento, così strutturando il giudizio di cassazione in un nuovo, non consentito, terzo grado di merito, nel quale ridiscutere analiticamente tanto il contenuto, ormai consolidatosi, di fatti storici e vicende processuali, quanto l’attendibilità maggiore o minore di questa o di quella ricostruzione probatoria, quanto ancora le opzioni espresse dal giudice di appello non condivise e per ciò solo censurate al fine di ottenerne la sostituzione con altre più consone ai propri desiderata – quasi che nuove istanze di fungibilità nella ricostruzione dei fatti di causa fossero ancora legittimamente proponibili dinanzi al giudice di legittimità.
In ogni caso, la motivazione della Corte territoriale è ben argomentata e congruente laddove sulla base di una valutazione in fatto non sindacabile in questa sede ha esaminato la domanda formulata in via subordinata che è stata giudicata carente sotto il profilo probatorio, essendo mancato il positivo accertamento di tutti gli elementi della fattispecie risarcitoria ex art. 2043 c.c. e, dunque, non soltanto della lesione di una situazione soggettiva di interesse tutelata dall’ordinamento, di un danno patrimoniale, dell’esistenza di un nesso di causalità tra fatto illecito e danno subito, ma altresì la colpa o il dolo dell’Amministrazione.
Il ricorso deve essere, pertanto, rigettato.
Le spese del giudizio di cassazione, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.
Va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, D.P.R. 30 maggio 2002 n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto (Cass., sez. un., 20/02/2020, n. 4315).
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso.
Condanna i ricorrenti al pagamento, in solido, delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in favore di ciascuno dei controricorrenti in Euro 4.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, oltre esborsi liquidati in Euro 200,00 ed agli accessori di legge.
Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del D.P.R. 115 del 2002, da atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis dello stesso articolo 13, se dovuto.
Conclusione
Così deciso nella camera di Consiglio della Terza Sezione della Corte Suprema di Cassazione in data 20 febbraio 2026.
Depositato in Cancelleria il 16 aprile 2026.