Consiglio di Stato: Negata la Cittadinanza Sentenza n. 4754/2023

Sintesi

Questi testi del Consiglio di Stato riguardano i criteri per la concessione della cittadinanza italiana a stranieri. Punti chiave:

• Discrezionalità e Integrazione: La concessione della cittadinanza è un atto discrezionale basato sull’integrazione dello straniero nella società italiana (L. n. 91/1992, art. 9). Si valutano vari aspetti come lavoro, economia, famiglia e condotta.
• Matrimonio vs. Naturalizzazione: L’istruttoria per la cittadinanza per matrimonio si concentra sui precedenti penali, mentre per la naturalizzazione si valuta principalmente l’integrazione.
• Sindacabilità del Diniego: Il diniego è sindacabile se c’è “eccesso di potere”, ovvero violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Non è sindacabile nel merito della valutazione.

Cons. Stato, Sez. III, Sent., (data ud. 09/03/2023) 10/05/2023, n. 4754

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza) ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8210 del 2022, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Claudia Fappani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Orzivecchi, viale Stazione 9;

contro

Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio n. -OMISSIS-, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Ministero dell’Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 marzo 2023 il Pres. Michele Corradino e viste le conclusioni delle parti come da verbale di udienza.

Svolgimento del processo

Con decreto del 4 dicembre 2018, il Ministero dell’Interno ha respinto l’istanza di concessione della cittadinanza ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett. f), formulata dall’appellante.

Le ragioni del provvedimento, anticipato dalla comunicazione ai sensi dell’art. 10 bis della L. n. 241 del 1990, sono duplici: in primo luogo, l’Amministrazione ha rilevato a carico dell’appellante un ordine di espulsione connesso al reato di inosservanza di norme sul soggiorno dei cittadini stranieri, commesso nel decennio anteriore alla data di presentazione della richiesta di cittadinanza, dal quale ha tratto un giudizio di inaffidabilità del soggetto e di non compiuta integrazione nella comunità nazionale. In secondo luogo, l’Amministrazione ha rilevato in capo all’interessato l’assenza di adeguati mezzi economici, senza che potesse considerarsi rilevante, ai fini del cumulo reddituale, il reddito prodotto dal fratello del richiedente, in ragione della mancata prova dell’effettiva appartenenza al medesimo nucleo familiare.

Il provvedimento è stato impugnato innanzi al Tar per il Lazio. In primo luogo, il ricorrente ha contestato l’atto per avere il Ministero respinto l’istanza in ragione dell’asserita presenza in capo al richiedente di pregiudizi di carattere penale e ciò sebbene l’istante non avesse mai posto in essere alcun illecito di natura penale, bensì di natura amministrativa. L’Amministrazione si sarebbe limitata a richiamare l’esistenza di asseriti pregiudizi di carattere penale, deducendone in via automatica il giudizio di pericolosità sociale dell’ istante. In secondo luogo, il ricorrente ha fatto valere l’eccesso di potere sotto i profili della carenza istruttoria, motivazionale e del travisamento dei fatti, in quanto l’Amministrazione ha basato il diniego della cittadinanza sulla asserita mancanza del requisito reddituale richiesto dalla normativa di riferimento, senza tuttavia considerare il reddito del fratello, appartenente al medesimo nucleo familiare, come dimostrerebbe la documentazione depositata nel giudizio, mai richiesta dall’Amministrazione.

Il Tar adito ha respinto il ricorso, ritenendo congrua e proporzionata la valutazione operata dall’Amministrazione. In particolare, il Giudice di primo grado, dopo aver ribadito l’ampia discrezionalità che connota i provvedimenti in materia di concessione della cittadinanza italiana, ha ritenuto irrilevante la qualificazione giuridica dell’illecito commesso dallo straniero, posto che la sua natura amministrativa non vanifica automaticamente la rilevanza della condotta, imponendo semplicemente una attenta valutazione dell’Amministrazione che tenga conto del complesso degli elementi che risultino rilevanti nel caso concreto, al fine di esprimere un giudizio sull’effettiva assimilazione dei valori fondamentali su cui si regge la comunità di cui il richiedente aspira a far parte. Quanto alla contestata insufficienza dei redditi, il Tar adito ha giudicato infondato il secondo motivo, posto che il provvedimento impugnato sarebbe stato già sufficientemente giustificato in relazione al giudizio di inaffidabilità del soggetto e di non compiuta integrazione nella comunità nazionale.

L’appellante ha impugnato la citata pronuncia, previa istanza di sospensione, riproponendo le censure non accolte in primo grado, in chiave critica nei confronti della gravata sentenza.

Il Ministero dell’Interno si è costituito in giudizio.

Alla Camera di consiglio del 1 dicembre 2023, il Collegio ha respinto l’istanza cautelare.

All’udienza pubblica del 9 marzo 2023 la causa è stata trattenuta in decisione.

Motivi della decisione

L’appello è infondato.

Il decreto ministeriale oggetto del presente giudizio, che ha respinto la domanda volta a ottenere la concessione della cittadinanza per naturalizzazione ai sensi dell’art. 9, comma 1, lett. f), della L. n. 92 del 1991, si fonda sul provvedimento di espulsione connesso al reato di inosservanza di norme sul soggiorno dei cittadini stranieri, commesso nel decennio anteriore alla data di presentazione della richiesta di cittadinanza, dal quale l’Amministrazione ha tratto un giudizio di inaffidabilità del soggetto e di non compiuta integrazione nella comunità nazionale.

La Sezione ritiene anzitutto di richiamare la pacifica giurisprudenza secondo la quale la concessione della cittadinanza italiana è atto ampiamente discrezionale, che non solo deve tener conto di fatti penalmente rilevanti, esplicitamente indicati dal Legislatore, ma che deve valutare anche l’area della loro prevenzione e, più in generale, della prevenzione di qualsivoglia situazione di astratta pericolosità sociale (Cons. St., sez. III, 14 maggio 2019, n. 3121).

Il portato di discrezionalità che connota l’atto in questione implica accurati apprezzamenti da parte dell’Amministrazione sulla personalità e sulla condotta di vita dell’ interessato e si esplica in un potere valutativo circa l’avvenuta integrazione dello straniero nella comunità nazionale, sotto i molteplici profili della sua condizione lavorativa, economica, familiare e di irreprensibilità della condotta (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. III, 6 settembre 2018 n. 5262 e 12 novembre 2014, n. 5571).

Delineata in questi termini la natura altamente discrezionale dei provvedimenti in esame, occorre indagare le implicazioni che da essa derivano sul piano dell’intensità del sindacato giurisdizionale.

È noto che dal tradizionale approccio del giudizio amministrativo, teso ad escludere ogni forma di sindacato sulla attività discrezionale, si è passati alla possibilità di riconoscere la piena cognizione dei fatti oggetto dell’indagine e del percorso intellettivo e volitivo seguito dall’Autorità amministrativa, con il solo limite dell’ottica del merito, preclusa al giudice, e comunque del sindacato non sostitutivo. Questa prospettiva, tesa a rafforzare le forme di tutela del privato a fronte dell’esercizio del pubblico potere, vuole evitare che sotto il mantello della discrezionalità possa celarsi un esercizio arbitrario della funzione amministrativa. Solo in questo modo, infatti, si garantisce il principio di pienezza ed effettività della tutela giurisdizionale, imposto dall’art. 113 Cost.. In questa logica, assume primaria importanza la motivazione del provvedimento amministrativo, in relazione alla quale la giurisprudenza ha più volte rilevato che il provvedimento di diniego della richiesta cittadinanza italiana non deve necessariamente riportare analiticamente le notizie sulla base delle quali si è addivenuti al giudizio di sintesi finale, essendo sufficiente quest’ultimo laddove una più particolareggiata ostensione dei dati rilevanti potrebbe in qualche modo compromettere l’attività preventiva di controllo da parte degli organi a ciò preposti e anche le connesse esigenze di salvaguardia della incolumità di coloro che hanno effettuato le indagini (cfr. ex plurimis, Cons. St., sez. III, 6 settembre 2018, n. 5262).

Tuttavia, se è l’attenzione alla salvaguardia delle attività preventive e di indagine che giustifica una esplicazione in termini sintetici dell’onere motivazionale, deve per contro ritenersi che – nei casi in cui tale preminente esigenza non si ponga – l’obbligo ex art. 3 della L. n. 241 del 1990 torni a vigere nella sua più ordinaria dimensione e, quindi, in termini proporzionati alla varietà delle circostanze meritevoli di considerazione nel giudizio discrezionale dell’Amministrazione.

Tale conclusione si pone in linea di assoluta coerenza con l’ulteriore e reiterata affermazione di principio secondo la quale il provvedimento di diniego della concessione della cittadinanza italiana non è sindacabile per i profili di merito della valutazione dell’Amministrazione (cfr. Cons. Stato, Sez. III, 6 settembre 2016, n. 3819; Sez. III, 25 agosto 2016, n. 3696; Sez. III, 11 marzo 2016, n. 1874) – mentre lo è invece, e pienamente, nel caso in cui sia evidente, per la presenza di una manifesta figura dell’eccesso di potere, la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza.

Alla luce di quanto fin qui esposto, ritiene il Collegio che la sentenza gravata sia condivisibile nella misura in cui ha considerato immune da censure la valutazione del Ministero dell’Interno in ordine alla posizione dello straniero.

Il provvedimento gravato in primo grado appare infatti del tutto ragionevole e proporzionato, avendo l’Amministrazione dato correttamente rilievo al provvedimento di espulsione emesso nei confronti dello straniero. Né vale, a confutare il giudizio negativo circa l’inserimento nel contesto sociale dell’interessato, la circostanza addotta dall’appellante, secondo cui i precedenti posti a fondamento del diniego non avrebbero natura penale, bensì amministrativa, con la conseguenza che il provvedimento si porrebbe in contrasto con l’art. 6 della L. n. 91 del 1992, che richiama, quali cause ostative alla concessione della cittadinanza, solo illeciti penali.

Sul punto, il Collegio condivide la statuizione del primo Giudice, secondo cui il richiamo alle cause ostative di cui all’art. 6 della L. n. 91 del 1992 è improprio, in quanto le preclusioni cui fa riferimento la citata norma si riferiscono all’acquisto della cittadinanza ai sensi dell’art. 5 della L. n. 91 del 1992 e non all’acquisto della cittadinanza ex art. 9 della L. n. 91 del 1992 che, invece, viene in rilievo nel caso di specie.

In altri termini, se nell’ipotesi di acquisto della cittadinanza per matrimonio con un cittadino italiano particolare rilevanza assume l’istruttoria volta a verificare la situazione del soggetto dal punto di vista dei procedimenti penali, nel caso invece di istanza di concessione della cittadinanza per naturalizzazione, l’istruttoria avrà ad oggetto i requisiti di cui all’art. 9 della L. n. 91 del 1992, tra i quali assume valore dirimente il grado di integrazione dello straniero nella comunità del Paese di cui lo stesso aspiri a far parte.

Tanto premesso, occorre rilevare che, sebbene non si possa ritenere che un illecito amministrativo abbia efficacia preclusiva automatica alla concessione della cittadinanza italiana, nondimeno il medesimo fatto può essere valutato dall’Autorità procedente come indice concreto di un mancato inserimento sociale e, quindi, di una non compiuta integrazione nella comunità nazionale, come di fatto avvenuto nel caso in esame, sulla base di un provvedimento la cui motivazione appare al Collegio sufficiente.

Privo di pregio è anche il motivo con il quale l’appellante lamenta l’assenza di motivazione della sentenza impugnata in relazione alla censura promossa in primo grado volta a far valere la mancanza di istruttoria in ordine al requisito reddituale imposto dalla normativa di riferimento.

La sentenza gravata non ha esaminato il motivo relativo alla contestata insufficienza reddituale in ragione del carattere pluri-motivato dell’atto e del giudizio di congruità formulato in relazione alla valutazione del mancato inserimento dello straniero nella comunità nazionale compiuta dall’Amministrazione.

Come è noto infatti, per giurisprudenza costante, nel caso in cui la motivazione di un provvedimento amministrativo pluri-motivato si manifesti legittimo con riferimento anche solo a un motivo che regge la scelta operata dall’Amministrazione e coagulata nel provvedimento impugnato, il giudice amministrativo non può annullarlo in quanto l’eventuale parziale modifica della motivazione (nel senso auspicato dalla parte che ha promosso la domanda annullatoria) non inciderebbe comunque sulla legittimità e sull’efficacia del provvedimento stesso, che continuerebbe a trovare il proprio fondamento sulle ulteriori ragioni dichiarate legittime dal giudice amministrativo (Cons. St., sez. VI, 21 luglio 2022, n. 397).

In ragione di quanto sopra esposto e della legittimità dell’ordito motivazionale relativo al giudizio di mancato inserimento dell’interessato nella comunità nazionale, il mezzo di gravame proposto va respinto, con conferma della sentenza impugnata.

Le spese del doppio grado di giudizio possono essere compensate, in ragione degli interessi coinvolti e dell’assenza di difese scritte da parte dell’Amministrazione resistente.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del D.Lgs. 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità.

Conclusione

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2023 con l’intervento dei magistrati:

Michele Corradino, Presidente, Estensore

Stefania Santoleri, Consigliere

Giulia Ferrari, Consigliere

Ezio Fedullo, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere