Contratti ex LSU: prevale il diritto europeo su normative regionali

La Cassazione affronta una questione cruciale relativa ai contratti a termine per l’ex personale dei lavori socialmente utili, stabilendo che le disposizioni regionali non possono derogare ai principi europei di tutela contro l’abuso nella successione di contratti a tempo determinato. La pronuncia chiarisce che anche quando una norma regionale esclude espressamente l’applicazione del decreto legislativo n. 368/2001, rimangono fermi gli obblighi derivanti dalla direttiva europea 1999/70/CE.

I giudici di legittimità sottolineano che il riconoscimento del danno comunitario non dipende dalla qualificazione formale attribuita ai rapporti di lavoro dalla legislazione regionale, ma dalla sostanza del rapporto stesso. Nel caso esaminato, i lavoratori erano stati inizialmente impiegati come personale dei lavori socialmente utili e successivamente assunti con contratti a termine quinquennali, geneticamente subordinati secondo la natura stessa del rapporto instaurato.

La decisione ribadisce che i contratti a termine stipulati dalle pubbliche amministrazioni per la stabilizzazione del personale precario devono comunque rispettare i limiti temporali e causali previsti dal diritto europeo. Il giudice di merito è quindi tenuto a verificare caso per caso se la reiterazione dei contratti sia giustificata da ragioni obiettive o costituisca invece un abuso sanzionabile con il risarcimento del danno secondo i criteri delle Sezioni Unite.

La pronuncia cassata viene censurata per non aver adeguatamente valutato la natura sostanzialmente subordinata dei rapporti successivi al 2006, concentrandosi erroneamente sulla pregressa qualificazione come lavori socialmente utili anziché sulla concreta configurazione dei contratti a termine oggetto di impugnazione.

Testo integrale della sentenza

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE

SEZIONE LAVORO CIVILE

Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:

Dott. MAROTTA Caterina – Presidente
Dott. CONTE Dario – Consigliere
Dott. GARRI Guglielmo – Rel. Consigliere
Dott. BUCONI Maria Lavinia – Consigliere
Dott. SARRACINO Antonella Filomena – Consigliere

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

sul ricorso 1656-2022 proposto da:

[OMISSIS] ed altri, tutti rappresentati e difesi dagli avvocati [OMISSIS], [OMISSIS];
– ricorrenti –

contro

COMUNE DI FAVARA;
– intimato –

avverso la sentenza n. 1145/2021 della CORTE D’APPELLO di PALERMO, depositata il 12/11/2021
R.G.N. 5/2020;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 04/12/2025 dal Consigliere Dott. GUGLIELMO GARRI.

Svolgimento del processo

1. Gli odierni ricorrenti, dipendenti del Comune di Favara a far data dal 1995 e sino al 1.3.2006, prima in qualità di LSU e successivamente assunti formalmente dall’Ente locale con contratto di lavoro subordinato a termine di 5 anni a partire dall’anno 2006 con scadenza al 28.2.2011 ai sensi della L.R. n. 17/2014 reiterato fino al 2015 chiedevano l’accertamento dell’esistenza di un rapporto di lavoro subordinato a far data dal 1.8.1995 e sino al 28.02.2006 (o dalla diversa data ritenuta di giustizia) in relazione alle ulteriori ore di integrazione (mediamente 16 ore settimanali) svolte rispetto a quelle fissate nelle Convenzioni stipulate con l’Inps a titolo di LSU (lavoro socialmente utile) e per le quali venivano rilasciate apposite buste paga e chiedendo di accertare e dichiarare la continuità fra ciascuno dei predetti rapporti di lavoro subordinato ed i contratti a termine quinquennali decorrenti dal giorno successivo – 01.03.2006 – con conseguente condanna dell’Ente convenuto a riconoscere ed accantonare, per ciascun ricorrente, il TFR maturato durante il predetto periodo precedente al 01.03.2006, nonché a calcolare e versare all’Inps i contributi previdenziali e pensionistici maturati durante il suddetto periodo intercorso dal 1995 al 28.02.2006; inoltre, chiedevano di accertare l’illegittimità della condotta datoriale in relazione alla stipula del contratto a termine quinquennale avvenuto il 21.2.2006, nonché con riferimento al superamento dei 36 mesi di rapporto lavorativo, dichiarare conseguentemente l’avvenuta costituzione e/o trasformazione dei rapporti lavorativi a tempo indeterminato; chiedevano inoltre di accertare il diritto al superiore livello di inquadramento.

2. Il Tribunale di Agrigento respingeva la domanda intesa al riconoscimento dell’esistenza di un rapporto di lavoro subordinato per il periodo ante 2006; accoglieva solo la domanda risarcitoria e condannava il Comune di Favara, al risarcimento, in favore dei ricorrenti, del danno nella misura di otto mensilità dell’ultima retribuzione globale di fatto, oltre interessi legali dal deposito della presente sentenza al soddisfo.

3. La Corte d’Appello di Palermo, pronunciando sulle impugnazioni di entrambe le parti, rigettava anche la domanda risarcitoria ritenendo che la riconducibilità dell’ultimo contratto nell’alveo della legge regionale escludesse la possibilità di riconoscere il danno comunitario.

In particolare, la Corte territoriale riformava la pronuncia del Tribunale che pur partendo dal condivisibile principio secondo cui non può escludersi, al di là della qualificazione formale del rapporto, la qualità di lavoratore subordinato agli LSU, se tale qualifica formale è solo fittizia e nasconde in tale modo un reale rapporto ai sensi del diritto nazionale, non aveva argomentato in ordine alle caratteristiche dei singoli contratti e al concreto atteggiarsi del rapporto. (vedi pagg 11 e 12).

4. Avverso la sentenza domandano la cassazione i lavoratori con ricorso assistito da tre motivi illustrato da memoria.

5. Il Comune di Favara è rimasto intimato.

Motivi della decisione

1. Con il primo motivo, si contesta la nullità della sentenza per contraddizione tra l’esposizione in fatto e la motivazione della sentenza.

Sostengono i ricorrenti la nullità per l’intrinseca contraddizione ed indeterminatezza della motivazione rispetto ai fatti di causa, tale da non consentire di cogliere i motivi che hanno indotto la Corte alla riforma della sentenza di primo grado.

Si censura la sentenza impugnata per aver riverberato sulla domanda risarcitoria relativa al solo contratto quinquennale del 2006 l’accertata insussistenza della natura subordinata dei rapporti Lsu precedenti; i contratti del 2006 erano, infatti, formalmente e testualmente subordinati.

Vi sarebbe intrinseca contraddittorietà e incomprensibilità della motivazione della sentenza, nella misura in cui il giudizio era delimitato dall’appello principale avente ad oggetto il risarcimento in relazione ai contratti post 2006 aventi natura geneticamente subordinata richiamando sul punto l’orientamento della Corte di Cassazione.

2. Con il secondo motivo, si rileva, in ogni caso, la violazione degli artt. 115 e 116 c.p.c. avendo la Corte mancato di considerare i fatti, pacifici in causa, che avrebbero smentito la rilevanza della mancata indicazione delle mansioni svolte dai lavoratori in causa ai fini dell’accoglimento della domanda.

3. Con il terzo motivo, si rileva che la sentenza di merito ha omesso di esaminare la domanda di riconoscimento ai lavoratori del livello B, così violando l’art. 112 c.p.c.

4. Il primo motivo è fondato.

4.1 La Corte distrettuale ha riformato la sentenza del Tribunale sull’errato presupposto secondo cui i lavoratori avrebbero dovuto provare la natura subordinata dei rapporti in relazione ai contratti subordinati post 2006. Ciò in quanto i contratti a termine stipulata dal 2006 successivamente ai rapporti LSU in relazione ai quali era stato chiesto (e riconosciuto in primo grado) il risarcimento ex art. 32 erano geneticamente subordinati.

La Corte di appello ha erroneamente negato il risarcimento del danno comunitario per la reiterazione abusiva dei contratti a termine stipulati successivamente al 2006, sebbene il Tribunale li avesse pacificamente considerati di natura subordinata; la Corte ha accertato erroneamente la carenza di prova della natura subordinata sull’erroneo presupposto dell’accertata carenza di prova con riferimento ai diversi pregressi rapporti LSU.

Al riguardo è da ribadirsi come, effettivamente, i contratti in relazione ai quali era stato chiesto (e riconosciuto in primo grado) il risarcimento ex art. 32 erano geneticamente subordinati, come risulta dalla documentazione trascritta nel ricorso per cassazione.

4.2 Non possono non essere richiamate le sentenze di questa Corte nn. 25672, 25673, 25674 e 25675 del 2017 su casi sovrapponibili a quello di specie in cui è stato affermato che i rapporti a termine siciliani, ancorché seguano un periodo di utilizzo come ASU, sono da considerarsi contratti a termine sottoposti alla disciplina nazionale ed eurounitaria.

4.3 In particolare, la Cassazione (Cass. Sez. L – , Sentenza n. 25672 del 27/10/2017) ha affermato che i contratti di lavoro a termine, volti alla stabilizzazione dei soggetti impiegati in lavori socialmente utili, stipulati da una P.A. sulla base di norme di legge regionale, non possono essere esclusi, in via di principio, dall’applicazione dell’Accordo quadro sul lavoro a tempo determinato, allegato alla Direttiva n. 1999/70/CE del Consiglio, nonché del D.Lgs. n. 368 del 2001 che l’ha recepito, atteso, da un lato, l’ambito di applicazione generale di cui al punto 1 della clausola 2 dell’Accordo, e dall’altro, l’ambito della facoltà di esclusione che il punto 2 della medesima clausola attribuisce agli Stati membri e/o alle parti sociali, sicché il giudice del merito non può trarre argomento dalle esigenze di natura politico-sociale poste a fondamento dei contratti in questione, né dalla peculiare finalità da essi perseguite, ma deve procedere all’esame del contratto e del concreto connotarsi del rapporto rispetto alla disciplina che prevede le fattispecie legali escluse.

4.4 Questa Corte (Cass. n. 27584 del 2023) ha riaffermato il surriferito principio con un recente arresto che si richiama condividendone le motivazioni ai sensi dell’art. 118 disp. att. c.p.c.

4.5 Nella specie, il legislatore regionale ha inteso promuovere l’ingresso nel mondo del lavoro di coloro che erano stati impegnati nell’ambito dei lavori socialmente utili ex legge n. 85 del 1995, tramite rapporti di lavoro che trovano originario fondamento nella matrice assistenziale LSU, ma che ben possono avere assunto, senza per ciò contraddire il parametro legale regionale, diversa connotazione, come contratti a termine ordinari, in ragione della concreta conformazione assunta dalla prestazione di carattere lavorativo.

4.6 Certo, si potrebbe opporre, in termini generali che sussiste il limite di cui all’art. 77 della L.r. n. 17 del 2004 che, come detto esclude l’applicabilità ai “contratti a termine volti alla stabilizzazione dei soggetti destinatari del regime transitorio dei lavori socialmente utili” (speciali o atipici che dir si voglia) del D.Lgs. n. 368/2001. Orbene, al di là di una verifica del rispetto da parte di una norma di tal genere del riparto della potestà legislativa tra lo Stato e le Regioni, anche ad autonomia differenziata, in materia di “ordinamento civile”, in cui rientra la disciplina dei contratti a termine (si v. Corte cost., sentenza n. 96 del 2019 e le sentenze di questa Corte nn. 25673, 25674, 25673 del 2017), va evidenziato che proprio il Giudice delle leggi, nella citata sentenza n. 96 del 2019, nel ritenere inammissibile la questione di legittimità costituzionale della suddetta norma sul rilievo che sarebbe consentito il risarcimento del danno, ha inteso evidenziare che il semplice fatto che venga esclusa l’applicabilità del D.Lgs. n. 368 del 2001 non impedisce di valutare la correttezza del ricorso al contratto a tempo determinato stipulato per la fuoriuscita dal bacino degli LSU, alla luce del diritto unionale per il quale il contratto a tempo determinato deve essere necessariamente connotato da temporaneità perché diversamente si ricade nell’ambito dell’abuso.

4.7 Ed allora, deve considerarsi l’accordo quadro CES, UNICE e CEEP sul lavoro a tempo determinato, allegato alla direttiva 28 giugno 1999, n. 1999/70/CE del Consiglio, a cui ha dato attuazione il D.Lgs. n. 368 del 2001, che stabilisce che gli Stati membri sono tenuti ad introdurre nelle rispettive legislazioni nazionali norme idonee a prevenire ed a sanzionare l’abuso costituito dalla successione nel tempo dei contratti a termine. Sebbene, come risulta dal considerando 17 della direttiva 1999/70 e dalla clausola 2, punto 1, dell’Accordo quadro, tale direttiva lasci agli Stati membri il compito di definire i termini “contratto di assunzione” o “rapporto di lavoro”, impiegati in tale clausola, secondo la legislazione e/o la prassi nazionale, ciò non toglie che il potere discrezionale conferito agli Stati membri per definire tali nozioni non sia illimitato. Infatti, siffatti termini possono essere definiti in conformità con il diritto e/o le prassi nazionali a condizione di rispettare l’effetto utile di tale direttiva e i principi generali del diritto dell’Unione (si v. sentenza CGUE, 1 marzo 2012, O’Brien, C-393/10, punto 34). Basti ricordare che uno degli obiettivi perseguiti dall’Accordo quadro è quello di limitare il ricorso a una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, considerato come una potenziale fonte di abuso in danno dei lavoratori, prevedendo un certo numero di disposizioni di tutela minima tese ad evitare la precarizzazione della situazione dei lavoratori dipendenti (CGUE, sentenza CGUE 26 novembre 2014, Mascolo e a., nelle cause riunite C-22/13, da C-61/13 a C-63/13 e C-418/13, punto 72). La clausola 5, punto 1, di tale accordo quadro stabilisce “Per prevenire gli abusi derivanti dall’utilizzo di una successione di contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato, gli Stati membri, previa consultazione delle parti sociali a norma delle leggi, dei contratti collettivi e della prassi nazionali, e/o le parti sociali stesse, dovranno introdurre, in assenza di norme equivalenti per la prevenzione degli abusi e in un modo che tenga conto delle esigenze di settori e/o categorie specifici di lavoratori, una o più misure relative a: a) ragioni obiettive per la giustificazione del rinnovo dei suddetti contratti o rapporti; b) la durata massima totale dei contratti o rapporti di lavoro a tempo determinato successivi; c) il numero dei rinnovi dei suddetti contratti o rapporti”.

4.8 La Corte di giustizia ha affermato che la direttiva 1999/70/CE e l’accordo quadro ad essa allegato devono essere interpretati nel senso che essi si applicano ai contratti e rapporti di lavoro a tempo determinato conclusi con le amministrazioni e gli altri enti del settore pubblico (decisioni causa C-177/10, Rosado Santana; sentenza 7 settembre 2006, in causa C-53/04, Marrosu e Sardino; causa C-212/04, Adeneler). Come affermato, tra le altre, nella già richiamata sentenza Mascolo, dalla formulazione stessa della clausola 2, punto 1, dell’accordo quadro, risulta che l’ambito di applicazione di quest’ultimo è concepito in senso ampio e la definizione della nozione di “lavoratore a tempo determinato” ai sensi dell’accordo quadro, enunciata alla clausola 3, punto 1, di quest’ultimo, include tutti i lavoratori, senza operare distinzioni basate sulla natura pubblica o privata del loro datore di lavoro e a prescindere dalla qualificazione del loro contratto nel diritto interno (cfr., sentenza CGUE 3 luglio 2014, Fiamingo e a., cause riunite C 362/13, C 363/13 e C 407/13). Pertanto, l’accordo quadro si applica all’insieme dei lavoratori che forniscono prestazioni retribuite nell’ambito di un rapporto di lavoro a tempo determinato che li lega al loro datore di lavoro, purché questi siano vincolati da un contratto o da un rapporto di lavoro ai sensi del diritto nazionale, e fatta salva soltanto la discrezionalità conferita agli Stati membri dalla clausola 2, punto 2, dell’accordo quadro per quanto attiene all’applicazione di quest’ultimo a talune categorie di contratti o di rapporti di lavoro nonché l’esclusione, conformemente al quarto comma del preambolo dell’accordo quadro, dei lavoratori interinali (CGUE, 16 luglio 2020, C-658/18 UX, punto 116). Come affermato al punto 119 della sentenza C-658/18 UX, la direttiva 1999/70 e l’accordo quadro trovano applicazione nei confronti di tutti i lavoratori che forniscono prestazioni retribuite nell’ambito di un rapporto di lavoro a tempo determinato che li vincola al loro datore di lavoro.

4.9 Nella fattispecie in esame assume, in particolare, rilievo la decisione della CGUE n. 157 del 15 marzo 2012, in causa C157/11, Sibilio, ove si è affermato, con riguardo al punto 1 della clausola 2, che “Tenuto conto degli obiettivi perseguiti dall’accordo quadro…, si deve rilevare che la qualificazione formale, da parte del legislatore nazionale, del rapporto costituito tra una persona che svolge lavori socialmente utili e l’amministrazione pubblica per cui vengono effettuati questi lavori non può escludere che a detta persona debba tuttavia essere conferita la qualità di lavoratore in base al diritto nazionale, se tale qualifica formale è solamente fittizia e nasconde in tal modo un reale rapporto di lavoro ai sensi di tale diritto”. La CGUE ha inoltre affermato, nella suddetta sentenza, richiamando il punto 2 della clausola 2 dell’accordo quadro, che “tuttavia anche se il giudice del rinvio dovesse giungere alla conclusione che, tenuto conto delle sue caratteristiche e delle circostanze in cui vengono effettuati i lavori socialmente utili da persone quali il ricorrente, il rapporto tra quest’ultimo e l’amministrazione pubblica italiana che lo ha assunto costituisce, in realtà, un rapporto di lavoro ai sensi del diritto nazionale, occorre comunque ricordare che la clausola 2, punto 2, dell’accordo quadro conferisce agli Stati membri un margine di discrezionalità riguardo all’applicazione dell’accordo quadro a talune categorie di contratti o di rapporti di lavoro. Infatti, la clausola 2, punto 2, dell’accordo quadro offre agli Stati membri e/o alle parti sociali la facoltà di sottrarre al campo di applicazione di tale accordo quadro i “rapporti di formazione professionale iniziale e di apprendistato” nonché i “contratti e rapporti di lavoro definiti nel quadro di un programma specifico di formazione, inserimento e riqualificazione professionale pubblico o che usufruisca di contributi pubblici””.

4.10 Precisa la CGUE nella medesima decisione Sibilio (par. 56) che l’applicazione dei criteri stabiliti sul fondamento di detto potere discrezionale deve essere indubbiamente effettuata in modo trasparente e poter essere controllata per impedire che un lavoratore impiegato in un programma che non rientri nelle categorie elencate nella clausola 2, punto 2, dell’accordo quadro sia privato della tutela che quest’ultimo intende garantirgli (cfr., sentenza CGUE 8 settembre 2011, Rosado Santana, C-177/10, par. 77, intervenuta con riguardo alla clausola 4 dell’accordo quadro).

4.11 La Corte d’Appello nel riferire i contratti in esame al D.Lgs. n. 81 del 2000, non solo non ha effettuato un compiuto e approfondito vaglio dei rapporti di lavoro in questione con riguardo alle fonti e alla causale dell’atto negoziale costitutivo, alle reciproche obbligazioni, al concreto conformarsi degli stessi in ragione dell’attività prestata, ma soprattutto non ha verificato la compatibilità del concreto atteggiarsi del rapporto con l’accordo quadro, dalla cui violazione discende il riconoscimento del cd. danno comunitario, in presenza della illegittima reiterazione dei contratti a termine (Cass., SU, n. 5076 del 2016), e se non intervenuta stabilizzazione direttamente riferibile alla precarizzazione.

4.12 La affermata diversità strutturale dei contratti in questione rispetto agli ordinari contratti di lavoro a termine, che ne escluderebbe la riconducibilità all’accordo quadro, non può trarsi, come argomenta la Corte d’Appello né dalle generali esigenze di natura politico sociale che ne avrebbero costituito l’origine, né dalla finalità (che la Corte d’Appello assume quale causa dello schema negoziale legale) di superare il rapporto assistenziale costituito dal lavoro socialmente utile contemperando l’esigenza di mantenere i livelli occupazionali e il contenimento della spesa pubblica con quella della stabilizzazione del personale precario proveniente dal regime transitorio dei lavoratori socialmente utili, da cui deriverebbe la causa tipica degli stessi, atteso che ai fini della non applicabilità dell’accordo quadro in ragione della clausola 2 dell’accordo quadro medesimo, deve procedersi all’esame del contratto e del concreto connotarsi del rapporto rispetto alla disciplina che prevede le fattispecie legali escluse.

4.13 Infine, si osserva che le Sezioni Unite, con la sentenza n. 5072 del 2016, nell’escludere la trasformazione, hanno stabilito i criteri per la determinazione del risarcimento del danno comunitario, e tale statuizione è stata ritenuta conforme al diritto eurounitario dalla CGUE causa C-494/16, Santoro.

5. In conclusione, il motivo va accolto non avendo la Corte fatto buon governo dei principi affermati da questa Corte in subiecta materia alla luce della pacifica natura subordinata dei rapporti di lavori intercorsi fra le parti.

6. Le restanti due censure (secondo e terzo motivo) sono assorbite dall’accoglimento del primo motivo.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo motivo, assorbiti i restanti. Cassa e rinvia alla Corte di appello di Palermo in diversa composizione anche sulle spese del giudizio di Cassazione.

Conclusione

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della sezione lavoro del 4 dicembre 2025 della Corte Suprema di Cassazione.

Depositato in Cancelleria il 14 aprile 2026.